DA CONSULTA

A consulente acima qualificada dirige consulta protocolada sob o número 7813 de 20 de setembro de 2017 a esta Administração Tributária.

O pedido foi dirigido à presidência do CAF e recebido em 15/09/2017, posteriormente autuado, e em seguida enviada à Divisão de Procedimentos Administrativos Fiscais-DPAF, a quem compete nos termos do Art. 80 da Lei nº 072/94, analisar e proferir a respectiva decisão.

O Tribunal de Contas do Estado de Roraima-TCE, por intermédio da Diretoria de Gestão Adm. e Financeira, promove consulta ao Contencioso Administrativo Fiscal-CAF, sobre o entendimento deste Contencioso sobre o Tribunal de Contas do Estado de Roraima integrar ou não à Administração Direta Estadual para efeito de fruição do benefício previsto no Convênio ICMS 107/95.

É a consulta.

FUNDAMENTAÇÃO

Preliminarmente, importa observar que o instituto da consulta guarda obediência às disposições previstas na Lei Complementar 72/94, bem como, às normas contidas no Regulamento do Contencioso Administrativo Tributário, aprovado pelo Decreto nº 856/94.

Analisada as condições de admissibilidade do pedido, entendemos estar suficientemente instruída e sintetizada a questão de mérito proposta, que trata de esclarecer dúvida sobre obrigação principal.

A consulta trata de isenção do ICMS incidente sobre serviços de telecomunicações fornecidos aos órgãos da Administração Pública Estadual Direta, conforme item XXXVI do artigo 1º, Subseção I – Da Isenção sem Prazo Determinado, Seção I – Da Isenção, Anexo I – Dos Benefícios Fiscais (previsto no art. 5º) do Decreto 4.335-E/2001, autorizado pelo Convênio ICMS 107/95.

O Convênio ICM 107/95, autoriza os Estados que menciona a conceder isenção do ICMS nas operações com energia elétrica e nas operações de serviços de comunicação na forma que especifica, conforme cláusula texto transcrito a seguir:

O Ministro de Estado da Fazenda e os Secretários de Fazenda, Finanças ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal, na 80ª Reunião Ordinária do  Conselho Nacional de Política Fazendária, realizada em Salvador, BA, no dia 11 de dezembro de 1995, tendo em vista o disposto na Lei Complementar n° 24, de 7 de janeiro de 1975, resolvem celebrar o seguinte:

CONVÊNIO

Cláusula primeira Ficam os Estados do Acre, Alagoas, Amapá, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondônia, Roraima, Santa Catarina, São Paulo, Sergipe, Tocantins e o Distrito Federal autorizados a conceder isenção do ICMS nas operações internas de fornecimento de energia elétrica, destinadas a consumo por órgãos da Administração Pública Estadual Direta e suas Fundações e Autarquias, mantidas pelo Poder Público Estadual e regidas por normas de Direito Público, bem como nas prestações de serviços de telecomunicação por eles utilizadas.

O RICMS/RR, Decreto 4.335-E/20001, sob a ótica do Convênio do IMS 107/95, assim dispõe sobre a matéria:

SEÇÃO I DA ISENÇÃO

Subseção I Da Isenção Sem Prazo Determinado

Art. 1º Ficam isentas do ICMS:

I – (...)

XXXVI - ÓRGÃOS PÚBLICOS - ENERGIA ELÉTRICA E  TELECOMUNICAÇÕES - as operações internas de fornecimento de energia elétrica e de prestação de serviço de telecomunicação destinadas ao consumo por órgãos da Administração Pública Estadual Direta e suas Fundações e Autarquias, mantidas pelo Poder Público Estadual, e regidas por normas de Direito Público, condicionada à transferência aos  beneficiários mediante a redução do valor da operação ou prestação correspondente ao montante do imposto dispensado (ver Convênio ICMS 107/95);

Antes de adentrar no mérito da consulta e para melhor compreensão da matéria, é necessário tecer alguns esclarecimentos adicionais.

O Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder Legislativo, de controle externo, conforme artigo 1º da Lei Complementar 006/94 e tem como incumbência precípua executar, em conjunto com o Poder Legislativo, a fiscalização financeira e orçamentária da aplicação dos recursos da Administração Pública, com supedâneo nos artigos 70 a 75, da Constituição Federal do Brasil. No paragrafo único do artigo 75 dispõe:

Parágrafo único: As Constituições Estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.

A função do Tribunal de Contas é de atuar no auxílio ao legislativo, sua natureza, em razão das próprias normas da Constituição é a de órgão independente, sem vínculo com a estrutura de qualquer dos três poderes. Nessa ótica, o Tribunal de Contas se configura como instituição estatal autônoma e independente.

As Constituições de cada Estado disciplinam as normas pertinentes aos Tribunais de Contas respectivos, sendo vedada, à criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais, após a Constituição de 1988, por força do artigo 31, § 4º da CF.

Os Tribunais de Contas têm autonomia administrativa e financeira, inclusive quanto ao quadro de servidores e também elaboram o seu Regimento Interno, como disposto no caput do artigo 73, da Constituição Brasileira.

Os Tribunais de Contas, no ordenamento jurídico nacional, são instrumentos de cidadania indispensável ao bom funcionamento do regime democrático. São órgãos independentes, autônomos, constituídos pela Magna Carta, sem vinculação de subordinação com os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, prestando auxílio operacional ao Poder Legislativo.

A Constituição Federal define como Cortes diferenciadas exercentes de uma jurisdição especializada, conforme o artigo 70 da Constituição Federal. De sorte que embora as Cortes de Contas não figurem como órgãos componentes do Poder Judiciário (CF, artigo 92, I a VII), sem dúvida exercem com independência, autonomia e exclusividade o segmento específico da Jurisdição em matéria de fiscalização '’contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial' (artigo 70), como órgão de controle externo, acoplado ao Legislativo (artigo 71).

Neste sentido vejamos alguns posicionamentos doutrinários sobre os Tribunais de Contas, in verbis:

“Com supedâneo nos ensinamentos de Ricardo Lobo Torres (1991, p. 37) podemos considerar que os Tribunais de Contas são órgãos auxiliares dos Poderes, Legislativo, Executivo e Judiciário, bem como da sociedade organizada mediante seus órgãos de participação política.” Lucas Borges de Carvalho apregoa que (2003, p. 193):

"as Cortes de Contas são órgãos autônomos e independentes. Vale dizer, não integram a nenhum dos três Poderes, nem muito menos são subalternos ou auxiliares ao Poder Legislativo".

José Cretella Júnior (1988, p. 14) e Hely Lopes Meirelles (2000, p. 72) classificam os Tribunais de Contas como "órgãos administrativos independentes".

Jarbas Maranhão (1990, p. 99) adota o seguinte posicionamento:

“Na verdade, o Tribunal de Contas é um órgão independente, em relação aos três Poderes, mas de relevante contribuição, auxiliando-os no desempenho de suas atividades de governo, ou em suas específicas atribuições constitucionais e legais. (...) O Tribunal é órgão que, funcionalmente, auxilia os três Poderes, porém, sem subordinação hierárquica ou administrativa a quaisquer deles. O contrário seria confundir e negar a sua natureza e destinação de órgão autônomo. (...) 

São os Tribunais de Contas, assim, órgãos situados entre os Poderes e de cooperação funcional com eles, impondo-se, todavia, que mantenham independência como órgão e função.’’

Seguindo a mesma linha de pensamento, Jarbas Maranhão (1990, p. 102) identificou a atuação dos referidos órgãos de controle ante cada um dos poderes estatais:

‘’Em relação ao Poder Executivo a função do Tribunal de Contas é de controle e revisão. (...) Relativamente ao Poder Legislativo que, além de legislar, tem amplo poder de fiscalização, o Tribunal de Contas coopera tecnicamente na realização do Controle Externo. Quanto ao Poder Judiciário tem com ele similitudes. Como órgão tem composição não idêntica, mas semelhante. Os ministros e conselheiros do Tribunal de Contas têm os mesmos direitos, garantias e impedimentos dos Magistrados do Poder Judiciário.’’

O Supremo Tribunal Federal-STF, ao se manifestar sobre o tema, assim se expressou:

“As funções do Tribunal de Contas são expressas no Texto Constitucional e o Tribunal não é preposto do Legislativo”. “A função, que exerce, recebe-a diretamente da Constituição, que lhe define as atribuições" (STF - Pleno - j. 29.6.84, in RDA158/196).

A Lei Estadual nº 498 de 19 de julho de 2015, dispõe sobre as Diretrizes e Base da Administração Estadual e no artigo 43 especifica expressamente a composição da Administração Direta e Indireta, conforme texto legal transcrito a seguir:

(...)

Art. 43. A Administração compõe-se:

I - da Administração Direta, constituída pelos Órgãos integrados na estrutura administrativa da Governadoria e Secretarias de Estado.

II - da Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades.

a) Autarquias;

b) Fundações Públicas;

c) Empresas Públicas; e

d) Sociedades de Economia Mista

(…)

A Lei nº 499 de 19 de julho de 2015, dispõe sobre a Reorganização Administrativa do Estado de Roraima e trata sobre a Administração Pública Estadual, assim como o conceito da Administração Direta e Indireta, compreendido no Poder Executivo, respectivamente em seus artigos 4º e 5º, conforme texto legal a seguir:

Art. 4º A Administração Pública Estadual se articula numa dimensão jurídica expressa no relacionamento independente e harmônico entre si dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e numa dimensão funcional correspondente à indispensável integração do Estado com o Governo Federal e os Municípios.

Art. 5º O Poder Executivo compreende dois conjuntos organizacionais permanentes assim representados:

I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços estatais integrados na estrutura administrativa da Governadoria e das Secretarias de Estado, encarregados das atividades típicas da administração pública.

II – A Administração Indireta, que compreende serviços instituídos para limitar a expansão da Administração Direta ou aperfeiçoar sua ação executiva no desempenho de atividades de interesse público, de cunho econômico ou social, usufruindo, para tanto, de personalidade jurídica própria e independência funcional.

(...)

Ainda na Lei nº 499 de 19 de julho de 2015, no artigo 11, está elencado as unidades que integram a Estrutura organizacional da Administração Direta do Poder Executivo, conforme texto legal a seguir:

TÍTULO II DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA

CAPÍTULO I DA DEFINIÇÃO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL BÁSICA

Art. 11. A estrutura organizacional básica do Poder Executivo compreende as seguintes unidades:

I – Governadoria:

a) aVice-Governadoria;

b) a Casa Civil;

c) a Casa Militar;

d) a Assessoria de Imprensa e Comunicação;

e) a Procuradoria-Geral do Estado – PROGE;

f) a Controladoria-Geral do Estado – COGER;

g) a Comissão Permanente de Licitação – CPL;

h) as Secretarias de Estado Extraordinárias.

II – Secretaria de Estado:

a) Secretaria de Estado do Planejamento e Desenvolvimento – SEPLAN;

b) Secretaria de Estado da Fazenda – SEFAZ;

c) Secretaria de Estado de Gestão Estratégica e Administração – SEGAD;

d) Secretaria de Estado da Infra-Estrutura – SEINF;

e) Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – EAPA;

f) Secretaria de Estado do Trabalho e Bem Estar Social – SETRABES;

g) Secretaria de Estado da Educação, Cultura e Desporto – SECD;

h) Secretaria de Estado da Saúde – SESAU;

i) Secretaria de Estado da Segurança Pública – SESP;

j) Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania – SEJUC;

k) Secretaria de Estado do Ìndio – SEI;

l) Secretaria de Estado de Articulação Municipal e Políticas Urbana.

III – Defensoria Pública

Denota-se, de acordo com o exposto e com as disposições legais retro citadas, que o Tribunal de Contas não consta taxativamente no rol de unidades integrantes da Administração Direta, portanto, conclui-se que não há como entender de forma expressa que o referido órgão possa receber tratamento desta natureza.

Apesar de, nos dispositivos legais mencionados, ter sido considerada, apenas, a estrutura do Poder Executivo, numa acepção restrita de administração direta, a função administrativa não é privativa dos órgãos desse poder e, ao contrário, também é desempenhada pelos órgãos do Poder Judiciário e do Poder Legislativo, só que de forma atípica.

Como resultado de diligência (fl.013) foi juntado aos autos, cópia do Contrato nº 04/2017, firmado entre o Tribunal de Contas de Roraima e a Telemar Norte e Leste S/A.

Neste contexto, pelo que consta do pedido, verifica-se que o que houve foi uma convenção CONTRATUAL entre a TELEMAR NORTE LESTE S/A e o TRIBUNAL DE CONTAS DE RORAIMA, sem constar expressamente sobre a isenção de ICMS.

Ademais, o Código Tributário Nacional - CTN, estabelece em seu art. 123, in verbis que:

“Art. 123. Salvo disposição da lei em contrário, as convenções particulares, relativas à responsabilidade pelo pagamento de tributos, não pode ser opostas à Fazenda Pública, para modificar a definição legal do sujeito passivo das obrigações tributárias correspondentes”.

De modo que, tais convenções e/ou contratos particulares, especialmente de prestação de serviços de telefonia e internet, não pode ser confundida com função administrativa por excelência, bem como não pode ser opostos à Fazenda Pública para eximir-se do pagamento de tributos, por se tratar de mera convenção particular entre as partes contratantes, por força do art. 123, do CTN, não afetando, portanto, a cobrança do imposto devido por parte da prestadora dos serviços.

Neste contexto, pelo que consta do pedido, verifica-se que, na prática, o que houve foi uma convenção CONTRATUAL entre a TELEMAR NORTE LESTE S/A e o TRIBUNAL DE CONTAS DE RORAIMA, sem a participação da Secretaria de Estado da Fazenda-SEFAZ/RR, e sem cláusula alguma atinente ao Convênio ICMS 107/95, que trata da pretensa isenção de ICMS, isso por si só, já desqualifica o dito contrato relativo à isenção.

Vale frisar que, apenas para argumentar, ainda que o consulente tivesse direito ao benefício da isenção, a prestadora do serviço TELEMAR teria que demonstrar o cumprimento das disposições previstas no CONVÊNIO ICMS 107/95 e no RICMS/RR, no que concernem as prestações de serviços de telecomunicações prestadas ao Tribunal de Contas do Estado de Roraima, anotando no corpo da Nota Fiscal que os benefícios foram repassados, mediante o valor normal da prestação do serviço realizado, o valor do desconto dispensado e o valor efetivamente cobrado do órgão beneficiário da isenção.

Noutro viés, é inegável que a doutrina tem entendido que os Tribunais de Contas, são órgãos integrantes da estrutura da Administração Direta, repita-se, doutrinariamente falando, em sentido amplo da palavra e em razão de exercerem atividades atípicas e assemelhadas aos dos poderes constituídos (Executivo, Legislativo e Judiciário), porém, não têm CNPJ, não têm personalidade jurídica própria, etc.

Contudo, por não estar literalmente inserido como órgão da Administração Direta do Estado de Roraima, pois não há na legislação estadual nenhuma lei que assegure expressamente que o Tribunal de Contas, integre a administração direta, como por exemplo, na Legislação do Estado de Sergipe, onde lá o legislativo teve essa preocupação de inseri-lo como tal, por isso, não pode ser beneficiário da indigitada isenção a que alude o Convênio ICMS 107/95.

Por outro lado, é sabido que quando se tratar de norma concessiva de isenção fiscal, a interpretação à legislação tributária deve ser feita de forma restritiva e literal, jamais extensivamente, por isso, não se deve alastrar o campo e o sentido de sua atuação, conforme, assim estabelece o art. 111, e incisos I, II e III do CTN, in verbis:

“Art. 111. Interpreta-se literalmente a legislação tributária que disponha sobre:

I- suspensão ou exclusão do crédito tributário;

II- outorga de isenção;

III- dispensa do cumprimento de obrigações tributárias acessórias.”

Vale dizer, que a interpretação literal homenageia o princípio da segurança jurídica e corrobora com o postulado da legalidade, em toda a sua extensão, ou seja, procura evitar o alcance da norma isentiva, e, por ser exceção deve estar expressa em lei. Assim, por isso mesmo, diz-se que o direito excepcional deve ser interpretado literalmente.

A isenção, pois, nada mais é do que uma forma de exclusão do crédito tributário (art.175, I, do CTN). Portanto, o Art.111, do CTN, exige que a interpretação da norma tributária que disponha sobre outorga de isenção, suspensão ou exclusão do crédito tributário, bem como nos casos de dispensa de cumprimento de obrigação acessória, seja feita literal e restritivamente, até porque o direito tributário está vinculado ao princípio da legalidade.

RESPOSTA

Ante o exposto, responde-se a consulente:

1. Tomando por base a acepção restrita dos dispositivos legais expostos nesta consulta, conclui-se que o Tribunal de Contas de Roraima não pertence à Administração Direta do Estado de acordo com artigo 11 da Lei 499 de 19 de julho de 2015, por não constar expressamente no rol de entidades consideradas da administração direta.

Esta consulta perderá automaticamente a sua eficácia normativa em caso de mudança de entendimento por parte da Administração Tributária, ou seja, na edição de norma posterior dispondo de forma contrária.

DESPACHO

Dê-se ciência ao interessado, entregando uma via desta, com contra recibo.

Forneça-se cópia ao Presidente do Contencioso Administrativo Fiscal.

Encaminhe-se à Diretoria do Departamento da Receita para conhecimento e demais providências necessárias.

Após, os autos da presente consulta deverão ser arquivados na repartição de origem, nos termos do artigo 80 e 81 da Lei 72 de 30 de junho de 1994.

Boa Vista – RR, 10 de outubro de 2017.

Geize de Lima Diógenes
Chefe da Divisão de Procedimentos Administrativos Fiscais.